Конституция Российской Федерации. Официальный текст / вступительная статья Т. Я. Хабриевой. 2021. 136 с.
В издании публикуется официальный текст Конституции Российской Федерации со всеми изменениями, предваряемый вступительной статьей академика РАН Т. Я. Хабриевой.
Опт. цена: 440 р. 753345.01.01
Содержание
Т. Я. Хабриева. Вступительная статья 3
Конституция Российской Федерации 21
Раздел первый 22
Глава 1. Основы конституционного строя (ст. 1—16) 22
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст. 17—64) 30
Глава 3. Федеративное устройство (ст. 65—791) 50
Глава 4. Президент Российской Федерации (ст. 80—93) 70
Глава 5. Федеральное Собрание (ст. 94—109) 86
Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст. 110—117) 103
Глава 7. Судебная власть и прокуратура (ст. 118—129) 115
Глава 8. Местное самоуправление (ст. 130—133) 126
Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции (ст. 134—137) 129
Раздел второй. Заключительные и переходные положения 131
Предисловие
Конституция Российской Федерации — это Основной Закон государства, который закрепляет базовые условия его взаимоотношений с гражданами, прежде всего наиболее важные права человека и гражданина, гарантии этих прав. Она утверждает принципы взаимодействия российского и международного правовых порядков, определяет территориальное устройство России, устанавливает юридические основы организации и деятельности органов публичной власти. Это акт прямого действия, обладающий высшей юридической силой.
Принятая более четверти века назад — 12 декабря 1993 г. Конституция РФ стала одним из главных правовых достижений в постсоветской истории России, получила высокую оценку отечественных и зарубежных экспертов, а также международных организаций. За 27 лет она доказала свою эффективность и способность оставаться главным юридическим документом страны. В то же время Конституция должна соответствовать меняющимся потребностям общества. Для этого предусмотрены конституционные нормы о внесении изменений в Основной Закон (гл. 9).
Большая часть конституций, действующих в государствах современного мира, корректировалась. Это относится и к «старейшим» конституциям (Великобритания, Франция), и к самым новым. В 2005—2015 гг. во многих странах прошли конституционные реформы. Изменения вносились в основные законы, принятые, как и российский, в 1990‑е гг., в том числе в государствах Восточной Европы и республиках бывшего Советского Союза.
Очередные модификации конституций осуществлены в Азербайджане, Армении, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане, Грузии и Украине. В Республике Казахстан, например, реформа носит длящийся характер — принята уже пятая редакция Конституции 1995 г. Сходные процессы наблюдаются и в странах дальнего зарубежья. Так, в Швейцарии действует десятая редакция Основного закона 1999 г., а в Турции — третья.
Основные изменения конституций государств — бывших советских республик, принятых в 1990‑х гг., чаще всего касаются четырех блоков:
1) взаимодействие законодательной и исполнительной властей (относительно прерогатив главы государства);
2) права и свободы человека и гражданина;
3) судебная власть (часто в этот блок включается регламентация положения органа конституционного контроля);
4) сфера прокуратуры.
Наиболее очевидной частью конституционных преобразований последнего десятилетия для указанных стран стало перераспределение властных полномочий и компетенции высших государственных органов, которое в ряде случаев повлекло за собой существенные изменения формы (системы) организации государственной власти. В целом конституционные процессы в этих странах имеют различный масштаб — от узконаправленной модернизации, частичной реформы до полного пересмотра основного закона.
С одной стороны, это иллюстрирует распространенность практики изменения конституции, с другой — убеждает в том, что конституция — развивающийся «организм». Она меняется под давлением объективных обстоятельств и по запросу общества, адаптируется к новым условиям, наполняется актуальным содержанием. Излишняя консервация основного закона способна вызвать значительное общественное напряжение и привести к нарушению эволюции государственности, что неоднократно случалось в разных странах. Но это лишь одна из сторон конституционных преобразований.
Еще одним трендом в мировых конституционных процессах является усиление культурно-исторической специфичности национальных основных законов. Если десятки новых конституций 1990-х гг. были написаны очень похожим языком, отражавшим представления об окончательной победе либеральной идеологии, то конституционные реформы XXI в. демонстрируют уникальный всплеск национальной самобытности.
Многие страны ближнего и дальнего зарубежья внесли в свои конституции поправки, меняющие шкалу или приоритетность национальных ценностей (например, Венгрия, Словакия, Испания, Армения, Кыргызстан, Казахстан, Азербайджан, Египет, Тунис, Бахрейн). Одни конституции активно «экологизируются», природа и ее ресурсы рассматриваются как уникальное национальное достояние. Другие фиксируют такие непреходящие ценности, как семья и социальная справедливость.
Таким образом, современные конституционные реформы затрагивают не только собственно право и правовую систему страны. В мире широко утверждается «ценностное» правопонимание. Кроме того, обновление конституций свидетельствует о том, что на смену иерархическому соотношению универсального и национального в праве приходит иное их сочетание, предполагающее «равноправие» и даже приоритет национального компонента. Именно в этом ключе государства формируют новые стратегии собственного, в том числе конституционного, развития, демонстрируя «переход от обязательства подчиняться к обязательству конструктивного диалога».
Именно диалог международного и конституционного права, международного и национального правопорядков становится основой их равновесия, что признается политиками, судьями, разрешающими соответствующие правовые коллизии, и международными экспертами.
Эти ориентиры в конституционно-правовой эволюции восприняты и Россией. В 2020 г. в Конституцию РФ были внесены поправки, которые позволяют говорить о ее существенном обновлении (корректировалась 41 статья, добавлено пять новых статей).
Запрос на изменение положений Конституции РФ 1993 г. формировался постепенно. В 1998 г. его поддерживали 26% опрошенных, в 1999 г. — 39%, в 2003 г. — 47%, в 2007 г. — 54%. В декабре 2013 г. такого мнения придерживались 44% респондентов, в 2018 г. уже 66% считали, что Конституция России нуждается в изменении. В декабре 2019 г. этот показатель составил 68%. Согласно обнародованным 3 февраля 2020 г. данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), предложенные 15 января 2020 г. Президентом РФ поправки поддержали 79% россиян.
Приведенные данные социологических исследований свидетельствуют о том, что замысел конституционной реформы совпал с ожиданиями общества. Это подтверждается и результатами общероссийского голосования по внесению поправок в Конституцию РФ. Явка на голосование составила 67,97%. Изменения поддержали 77,92% принявших в нем участие россиян. Такой впечатляющий уровень поддержки отражает высокую степень социальной солидарности российских граждан и во многом объясняется тем, что авторами большинства поправок стали они сами. Процесс модернизации Конституции РФ был начат главой государства, но разработка изменений Основного Закона почти сразу превратилась в коллективное конституционное творчество. Важную роль в этом сыграла рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ, созданная распоряжением Президента РФ в день оглашения его Послания Федеральному Собранию.
В состав рабочей группы (75 человек) вошли представители разных групп и слоев населения, профессиональных сообществ: врачи, учителя, спортсмены, деятели науки, культуры, искусства, предприниматели, лидеры профсоюзных и других общественных организаций, депутаты, политики и, конечно, правоведы. Всего было изучено более 1000 предложений, включая инициативы членов рабочей группы, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, граждан, их объединений и организаций. Рабочая группа стала одним из основных каналов выражения народной конституционной (правотворческой) инициативы.
Наряду с социальными запросами с течением времени формировались и правовые предпосылки конституционных изменений. Во многом они были созданы практикой Конституционного Суда РФ, законодательством и документами стратегического планирования. Так, введенную в Конституцию РФ категорию «публичная власть» Конституционный Суд РФ использует с 1995 г. Несмотря на распространенную в тот период в науке и практике идею неограниченной самостоятельности и независимости местного самоуправления, было обосновано наличие его единства с государственной властью, неправомерность их противопоставления. В настоящее время это получило четкое закрепление в ст. 131 Основного Закона и Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394‑ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации».
Органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. С точки зрения функционального предназначения единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 2 и 18 Конституции РФ). Это предполагает согласованность действий различных уровней публичной власти как единого целого на благо граждан страны.
Конституционный Суд РФ последовательно выстраивал линию сохранения правового суверенитета России в интересах российских граждан: «постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения, если в результате толкования конкретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано данное постановление, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, смысл этого положения разойдется с императивными нормами общего международного права».
Суд также отметил, что не может поддержать данное Европейским Судом по правам человека толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод, если именно Конституция РФ (в ее истолковании Конституционным Судом РФ) как правовой акт, обладающий высшей юридической силой в правовой системе России, более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их истолковании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в соотношении с правами и свободами иных лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Эта линия Конституционного Суда РФ теперь отражена в ст. 79 и 125 Конституции России.
«Прототип» конституционной новеллы о корреляции минимального размера оплаты труда (МРОТ) и прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации был создан и апробирован в федеральных законах от 28 декабря 2017 г. № 421‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения» и от 27 декабря 2019 г. № 463‑ФЗ «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда». Институт непрерывного образования, получивший конституционное закрепление (п. «е» ст. 71), был введен в российскую правовую систему и законодательно оформлен Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 3).
Перевод положений законов на конституционный уровень, их «восхождение» в Конституцию — новое явление для российской конституционной практики, уже получившее в доктрине название «конституционная легитимация законодательных норм». Она послужила одним из инструментов осуществления конституционных изменений и показала свою эффективность для целей модернизации Основного Закона.
Многие получившие конституционное закрепление ценности ранее были зафиксированы в актах государственного стратегического планирования. Например, в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года нашли отражение такие ценности, как правда, справедливость, самобытные традиции населяющих Россию народов: «Современное Российское государство объединяет основанный на сохранении и развитии русской культуры и языка, историко-культурного наследия всех народов России единый культурный (цивилизационный) код, который характеризуется особым стремлением к правде и справедливости, уважением самобытных традиций населяющих Россию народов и способностью интегрировать их лучшие достижения в единую российскую культуру».
Таким образом, обновление Конституции не влечет демонтажа правовой системы, напротив, является закономерным продолжением правовой эволюции России, отражает преемственность в ее конституционной динамике и свидетельствует о мощном потенциале для прогрессивного развития государства и общества.
Конституционные новеллы усиливают гарантии прав и свобод граждан, укрепляют суверенитет России, обеспечивают эффективность государственного управления, расширяют его демократические начала и социальную направленность. Все они соответствуют базовым положениям Конституции РФ (гл. 1, 2 и 9), что подтвердил Конституционный Суд РФ в своем заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З.
В Конституции РФ центральное место занимает человек на всем протяжении его жизненного пути и во всем многообразии его социальных ролей — человек труда, родитель, предприниматель, пенсионер, волонтер (восполнено то, что ранее весьма скупо было представлено в Основном Законе и постоянно подвергалось критике). Новые конституционные нормы обеспечивают человеку достойную жизнь, усиленные гарантии его социальных прав, например МРОТ не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации (ч. 5 ст. 75); формирование системы пенсионного обеспечения на основе принципов всеобщности, справедливости, солидарности поколений, индексация пенсий не реже одного раза в год (ч. 6 ст. 75); обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан, индексация социальных пособий и иных социальных выплат (ч. 7 ст. 75).
Конституция дополнена не только новыми гарантиями прав граждан, но и новыми правами, в частности, на доступную и качественную медицинскую помощь, сохранение и укрепление общественного здоровья, на условия для ведения здорового образа жизни. Это сделано не путем прямого установления прав в Основном Законе, а с помощью закрепления в нем соответствующих конституционно защищаемых ценностей (п. «ж» ст. 72), а также возложения на органы публичной власти обязательств. Так, в обязанности Правительства РФ входит:
— обеспечение функционирования системы социальной защиты инвалидов, их социальной интеграции без какой-либо дискриминации, создание для них доступной среды и содействие улучшению качества жизни (п. «в2» ст. 114);
— осуществление мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным (п. «е5» ст. 114);
— создание условий для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры (п. «е6» ст. 114).
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции теперь отвечают за доступность медицинской помощи (ч. 1 ст. 132).
В Конституции РФ нашли отражение или получили новое звучание:
— социокультурные и духовные ценности российского народа — многонациональный союз равноправных народов, объединенных тысячелетней историей, преемственность в развитии российского государства, исторически сложившееся государственное единство, культура как уникальное наследие многонационального народа, этнокультурное и языковое многообразие, вера в Бога, историческая правда и ее защита, патриотизм, гражданственность, традиционные для России семейные ценности — брак как союз мужчины и женщины;
— ценности общественного (в том числе социально-экономического) развития — устойчивый экономический рост, передовое научно-технологическое развитие, социальное партнерство, экологическая безопасность;
— государственно-правовые ценности — правопреемство (правопродолжательство) в отношении Союза ССР, единство публичной власти, согласованность функционирования и взаимодействие ее органов, суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации, верховенство ее Конституции и др.
Соответствующие положения Основного Закона служат средством позитивного обязывания законодателя и всех органов публичной власти, расширяют границы реализации конституционных прав граждан. Новые конституционные ценности, а также механизмы их защиты должны найти и уже находят отражение в законодательстве. Например, в новой редакции ст. 6 и ст. 165 Семейного кодекса РФ говорится о неприменимости норм международных договоров в их истолковании, противоречащем не только Конституции РФ, но и основам правопорядка и нравственности.
В обновленной Конституции установлены ориентиры выстраивания отношений внутри общества и между обществом и государством — взаимное доверие, уважение, сбалансированность, социальное партнерство, политическая, экономическая и социальная солидарность. Провозглашение этих конституционных идеалов одновременно знаменует возвращение к уже упомянутым традиционным ценностям и нравственным основам общественной жизни: почитанию памяти предков, отстаиванию исторической правды, недопущению умаления значения подвига народа при защите Отечества, уважению человека труда, защите института брака как союза мужчины и женщины, семьи, родительства и детства.
В Основном Законе отражена позиция России в отношении соотечественников, проживающих за рубежом: их государственная поддержка и сохранение общероссийской культурной идентичности теперь закреплены на конституционном уровне (ч. 3 ст. 69).
Важным направлением конституционных изменений в сфере организации публичной власти является демократизация. В результате перераспределения полномочий между Президентом РФ и парламентом компетенция палат Федерального Собрания в формировании высших органов государственной власти и парламентского контроля расширилась.
Стала более значимой роль Государственной Думы и Совета Федерации в механизме назначения и утверждения кандидатур Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (в том числе силового блока), формирования судейского и прокурорского корпуса. Международные эксперты положительно оценивают такого рода конституционные новеллы, рассматривают их как проявление позитивного тренда в процессе демократизации государства.
Конституция РФ обеспечивает большую прозрачность деятельности и эффективность взаимодействия между органами власти, в том числе между органами государственной власти и местного самоуправления, которые ближе всего к населению. Она утверждает морально-нравственные начала в организации публичной власти, связывая ее со служением Родине. Это реализуется через стандартизацию требований к чиновникам, депутатам, сенаторам, судьям, прокурорам и т. д. Не допускается наличие у них гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Соответствующие конституционные положения нацелены на формирование «вертикали доверия» граждан как к власти в целом, так и к отдельным ее представителям.
Изменения в системе органов власти тоже являются инструментом достижения целей социального развития, которые составляют главный смысл конституционных преобразований.
Очень важно, что в Конституции РФ соблюден баланс традиций и новаций. С одной стороны, продемонстрирована приверженность историческим истокам, а с другой — устремленность в будущее. Действие Конституции рассчитано не менее чем на 30—50 лет. Науке и новым технологиям отводится одна из ключевых ролей в общем контексте социально-экономического развития России и обеспечения способности страны эффективно отвечать на большие вызовы. Государство берет на себя обязательства по поддержке науки, сохранению и приумножению научного потенциала России (ст. 71, 72, 114 Конституции). В Конституцию включены прогрессивные нормы о защите личности, общества и государства при применении информационных технологий и обороте цифровых данных (ст. 71).
Таким образом, обновленная Конституция России следует естественной логике конституционной эволюции общества. Она фиксирует достигнутый уровень развития страны, служит барьером, не позволяющим откатиться в прошлое в части установления правовых и социальных стандартов. Внесенные в нее изменения свидетельствуют о дальнейшей реализации отечественной самобытной модели конституционного регулирования, которая строится на основе обращения к своим исконным нравственным ценностям, усиления социальной функции государства и обеспечения высоких стандартов качества жизни людей с определенной перспективой для будущих поколений.
В 2020 г. Россия в очередной раз продемонстрировала миру способность создавать передовые демократические эталоны в области прав человека и конституционного строительства, обладающие ценностью для доктрины и практики подготовки современных конституций.