Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. — 3‑е изд., перераб. и доп. 2021. 752 с.
Книга представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом последних изменений. В комментарии дается комплексное разъяснение наиболее важных положений названного Закона, содержится разъяснение различных вопросов, возникающих в процессе его правоприменения. Используются данные Министерства юстиции РФ, Министерства экономического развития РФ, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, иных федеральных органов государственной власти. Даются примеры региональной практики применения комментируемых норм, в необходимых случаях приводятся материалы правоприменительной практики. Большое внимание уделяется решениям Конституционного Суда РФ, иных судов.
Опт. цена: 2599,90 р. 130200.05.01
Содержание
Предисловие председателя Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко 9
Предисловие председателя Высшего Совета Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления, президента Общероссийского конгресса муниципальных образований, председателя Общероссийской ассоциации территориального общественного самоуправления, депутата Государственной Думы В. Б. Кидяева 15
Предисловие председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, первого заместителя председателя Высшего Совета Всероссийской ассоциации развития местного cамоуправления, председателя Всероссийского совета местного самоуправления О. В. Мельниченко 18
Список сокращений 23
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Глава 1. Общие положения 37
Статья 1. Местное самоуправление 37
Статья 2. Основные термины и понятия 39
Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления 49
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления 51
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления 54
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления 58
Статья 7. Муниципальные правовые акты 64
Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество 69
Статья 9. Официальные символы муниципальных образований 74
Статья 91. Наименования муниципальных образований 76
Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления 80
Статья 10. Территории муниципальных образований 80
Статья 11. Границы муниципальных образований 85
Статья 12. Изменение границ муниципального образования 97
Статья 13. Преобразование муниципальных образований 105
Статья 131. Упразднение поселений 118
Статья 132. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях 123
Глава 3. Вопросы местного значения 126
Статья 14. Вопросы местного значения городского, сельского поселения 126
Статья 141. Права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений 138
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района 146
Статья 151. Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов 161
Статья 16. Вопросы местного значения муниципального, городского округа 164
Статья 161. Права органов местного самоуправления муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района 171
Статья 162. Вопросы местного значения внутригородского района 174
Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения 180
Статья 171. Муниципальный контроль 198
Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления 203
Статья 181. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления 208
Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 213
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 213
Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 230
Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 236
Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления 239
Статья 22. Местный референдум 239
Статья 23. Муниципальные выборы 248
Статья 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования 256
Статья 25. Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования 264
Статья 251. Сход граждан 268
Статья 26. Правотворческая инициатива граждан 274
Статья 261. Инициативные проекты 277
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление 287
Статья 271. Староста сельского населенного пункта 295
Статья 28. Публичные слушания, общественные обсуждения 299
Статья 29. Собрание граждан 304
Статья 30. Конференция граждан (собрание делегатов) 308
Статья 31. Опрос граждан 309
Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления 314
Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении 318
Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления 322
Статья 34. Органы местного самоуправления 322
Статья 35. Представительный орган муниципального образования 336
Статья 351. Фракции в представительном органе муниципального образования 351
Статья 36. Глава муниципального образования 355
Статья 37. Местная администрация 372
Статья 38. Контрольно-счетный орган муниципального образования 385
Статья 39. Избирательная комиссия муниципального образования 389
Статья 40. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления 393
Статья 41. Органы местного самоуправления как юридические лица 417
Статья 42. Муниципальная служба 425
Глава 7. Муниципальные правовые акты 428
Статья 43. Система муниципальных правовых актов 428
Статья 431. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 434
Статья 44. Устав муниципального образования 436
Статья 45. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан 448
Статья 451. Содержание правил благоустройства территории муниципального образования 451
Статья 46. Подготовка муниципальных правовых актов 456
Статья 47. Вступление в силу муниципальных правовых актов 463
Статья 48. Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия 466
Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления 470
Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления 470
Статья 50. Муниципальное имущество 475
Статья 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом 484
Статья 52. Местные бюджеты 499
Статья 53. Расходы местных бюджетов 518
Статья 54. Закупки для обеспечения муниципальных нужд 529
Статья 55. Доходы местных бюджетов 536
Статья 56. Средства самообложения граждан 557
Статья 561. Финансовое и иное обеспечение реализации инициативных проектов 560
Статьи 57—59. Утратили силу 563
Статья 60. Выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, внутригородских районов 563
Статья 61. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением 570
Статья 62. Утратила силу 573
Статья 63. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий 573
Статья 631. Субсидии, дотации и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации 576
Статья 64. Муниципальные заимствования 579
Статья 65. Субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов 585
Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество 591
Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации 591
Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований 600
Статья 68. Межмуниципальные организации 609
Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований 614
Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью 618
Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 618
Статья 71. Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением 619
Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством 622
Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством 624
Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством 630
Статья 741. Удаление главы муниципального образования в отставку 634
Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 651
Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами 659
Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 661
Статья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления 670
Глава 11. Особенности организации местного самоуправления 675
Статья 79. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения 675
Статья 80. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях 681
Статья 81. Особенности организации местного самоуправления в наукоградах 687
Статья 82. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях 690
Статья 821. Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) 693
Статья 822. Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково» 694
Статья 823. Особенности организации местного самоуправления на территориях опережающего социально-экономического развития 696
Статья 824. Особенности организации местного самоуправления на территориях инновационных научно-технологических центров 698
Статья 825. Особенности организации местного самоуправления на территории свободного порта Владивосток 700
Статья 826. Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, территории которых относятся к Арктической зоне Российской Федерации 702
Глава 12. Переходные положения 705
Статья 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона 705
Статья 84. Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период 713
Статья 85. Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона 723
Статья 86. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов 741
Предисловие
Комментарий, который вы держите в руках, выходит в непростой, но очень важный для российского местного самоуправления период.
1 июля 2020 г. в результате общероссийского голосования была выявлена позиция граждан России о поддержке принятых поправок к Конституции РФ, которые в немалой степени затрагивают и уровень местного самоуправления. По итогам одобрения изменений в Конституцию РФ, издания Президентом России Указа от 3 июля 2020 г. № 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками» с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу — 4 июля 2020 г. предстоит серьезная и кропотливая работа по корректировке большого массива действующего законодательства в сфере местного самоуправления и смежных отраслей права. Речь прежде всего идет об организации и функционировании единой системы публичной власти, об осуществлении взаимодействия всех уровней власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, как того требует обновленная редакция соответствующих положений Конституции РФ (ст. 132).
Данная работа к настоящему времени началась и активно набирает обороты. Принят Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394‑ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», который создает систему гармонизации взаимодействия всех уровней публичной власти под председательством Президента РФ. Подобный подход, безусловно, своевременен и крайне важен.
30 января 2020 г. по итогам прошедшего заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ Президент РФ дал поручение подготовить к 1 октября 2021 г. проект основ государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года.
Данное поручение ставит задачу определить, что должно быть отражено в этих Основах, каковы основные направления развития местного самоуправления в стране, формы и методы его государственной поддержки и какими они могли бы быть. Иными словами, необходимо ответить на вопросы:
— насколько применим и востребован в современных условиях накопленный за последние годы российский опыт организации и осуществления местного самоуправления, не утрачены ли в современных условиях сущностные особенности этого опыта, насколько он полезен и может быть востребован в среднесрочной и долгосрочной перспективе;
— как определить модель современного местного самоуправления в стране, в том числе с учетом государственных и общественных отношений;
— получит ли муниципальное строительство необходимую поддержку граждан, приобретет ли местное самоуправление доверие людей и созидательную силу;
— насколько демократична, успешна и современна государственная муниципальная политика в России, в какой степени и в каком направлении необходимо ее корректировать и развивать?
Еще один немаловажный вопрос — насколько сегодня интегрированы институты солидарного общества, прежде всего в лице территориальных и функциональных организованных местных сообществ, в процесс построения единой системы народовластия и насколько существенна и востребована их роль в принятии управленческих решений?
В июле 2020 г. Общероссийской ассоциацией территориального общественного самоуправления (ОАТОС) при поддержке Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при ОАТОС была начата работа над проектом стратегии развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года (Стратегия ТОС — 2030), положения которой, как представляется, должны быть синхронизированы, а в идеале включены отдельным разделом в Основы государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года.
Кроме того, в Основах государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года, а также в Стратегии ТОС — 2030 должны быть учтены основные положения документов стратегического планирования Российской Федерации, указов, посланий и поручений Президента РФ и иных актов, определяющих основные направления развития местного самоуправления в Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В связи с этим нельзя не отметить Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», определивший следующие национальные цели развития страны:
— сохранение населения, здоровье и благополучие людей;
— возможности для самореализации и развития талантов;
— комфортная и безопасная среда для жизни;
— достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;
— цифровая трансформация.
Правительство РФ должно скорректировать национальные проекты и разработать единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г.
Таким образом, принятие поправок к Конституции РФ положило начало новому этапу муниципального строительства в нашей стране.
Современный период муниципального строительства связан со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот Закон со всей уверенностью можно назвать первым и наиболее крупным национальным проектом, начатым Президентом РФ В. В. Путиным. Данный акт стал частью развернутой в то время в стране административной реформы, направленной на четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. При этом централизация правового регулирования на федеральном уровне позволила в тот момент не просто сформировать единообразную для всей страны модель муниципальной власти, но и преодолеть набиравший силу «правовой сепаратизм» некоторых субъектов РФ. Так было гарантировано закрепленное Конституцией РФ право граждан на местное самоуправление и единообразие законодательного регулирования местной, да и региональной, власти на всей территории страны.
За время, прошедшее с момента принятия названного Федерального закона, изменения в него были внесены в общей сложности более чем 150 федеральными законами.
Основными направлениями этих изменений стали:
— совершенствование компетенции местного самоуправления;
— совершенствование принципов территориальной организации местного самоуправления;
— повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
— совершенствование структуры органов местного самоуправления.
Законодательный пакет следующего этапа муниципального строительства: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136‑ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» и Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Принятие столь радикальных законодательных изменений в системе организации местной власти стало возможным благодаря тому, что за годы стабилизации государственной системы региональная власть стала более зрелой и ответственной. На очередном этапе муниципального развития федеральный законодатель вновь вручил региональной власти присущие ей в федеративном государстве права и обязанности в сфере местного самоуправления.
Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136‑ФЗ значительное число вопросов местного значения передано от сельских поселений муниципальным районам. Кроме того, предусмотрена возможность создания законами субъектов РФ двух новых видов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. В целях учета особенностей организации структуры органов местного самоуправления в разных субъектах РФ федеральный законодатель предоставил возможность определять законами этих субъектов РФ способы формирования и (или) избрания представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, а также способы избрания глав муниципальных образований.
Важнейшей новацией Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136‑ФЗ стало предоставление субъектам РФ права своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. При этом 29 декабря 2014 г. был подписан Федеральный закон № 485‑ФЗ, который конкретизировал в федеральном законодательстве случаи, когда такое перераспределение возможно.
Трансформации в сфере местного самоуправления потребовали внесения изменений и в структуру бюджетной системы Российской Федерации; перераспределения доходов между муниципальными районами и сельскими поселениями; разграничения доходов между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами; изменения принципов формирования межбюджетных отношений между субъектами РФ, муниципальными районами, городскими округами, городскими округами с внутригородским делением, городскими, сельскими поселениями; установления принципов бюджетных отношений между субъектами РФ и городскими округами с внутригородским делением, между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами.
Несмотря на значительные корректировки принципов участия субъектов РФ в муниципальной практике, можно с уверенностью констатировать: основные институциональные подходы к организации местного самоуправления в целом остались неизменными, при этом правовое регулирование достаточно разработано и позволяет решать практически все вопросы.
Стабильность законодательства важна еще и с той точки зрения, что масштабные изменения требуют перестройки налаженной работы. И здесь очень нужна взвешенная позиция законодателя: необходимо очень четко представить себе цель и, исходя из этой цели, выбирать способы ее эффективного достижения.
Представляемое вниманию читателя уже третье издание (первое вышло в 2010-м, второе — в 2015 г.) Комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может стать очень полезным подспорьем в такой работе.
За пять лет, прошедших со времени выхода второго издания, был принят ряд весьма важных федеральных законов:
— Федеральный закон от 18 апреля 2018 г. № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления», закрепивший правовой статус старост сельских населенных пунктов;
— Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 556‑ФЗ «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», предусмотревший включение расположенных на межселенной территории населенных пунктов в состав территории, на которой может осуществляться территориальное общественное самоуправление;
— Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», которым был введен новый вид муниципального образования — муниципальный округ;
— Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 228‑ФЗ «О внесении изменений в статью 40 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и статью 131 Федерального закона “О противодействии коррупции”», установивший альтернативные меры ответственности за незначительные нарушения, допущенные муниципальными депутатами и выборными должностными лицами местного самоуправления при подаче сведений о доходах;
— ряд других законов.
В представленном Комментарии, конечно же, нашли отражение изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанными федеральными законами.
Среди авторов Комментария — и представители науки и практики, и участники законотворческого процесса, сотрудники аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в том числе принимавшие непосредственное участие в разработке данного Закона, а также федеральных законов от 27 мая 2014 г. № 136‑ФЗ, от 23 июня 2014 г. № 165‑ФЗ, от 18 апреля 2018 г. № 83‑ФЗ, от 27 декабря 2018 г. № 556‑ФЗ, от 1 мая 2019 г. № 87‑ФЗ, от 26 июля 2019 г. № 228‑ФЗ и др.
Этот сплав отточенной теории и выверенной практики, несомненно, будет полезен работникам органов государственной власти всех уровней, главам и депутатам муниципальных образований, государственным и муниципальным служащим, научным работникам, преподавателям и студентам, да и всем гражданам, интересующимся проблемами становления и развития местного самоуправления в нашей стране.