Имплементация решений Европейского Суда по правам человека в российской правовой системе: концепции, правовые подходы и практика обеспечения : монография / Т. Я. Хабриева, А. Я. Капустин, А. И. Ковлер и др. ; под общ. ред. В. В. Лазарева. 2019. 416 с.
В монографии исследованы сложившиеся в отечественной доктрине и праве подходы к имплементации Конвенции о защите прав человека и основных свобод за 20-летний период ее действия в России. В центре внимания проблема исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) и «освоения» выработанных в его прецедентной практике стандартов в российском законодательстве и правоприменении.
Тема имплементации права Конвенции раскрывается с разных ракурсов. Анализируются влияние способов его формирования и юридических свойств на решение конкретных дел, правовое обеспечение принятия мер в связи с постановлениями ЕСПЧ, деятельность ключевых национальных институтов в области имплементации, развитие отраслей права и правоотношений в связи с воздействием европейских правозащитных стандартов.
С учетом значения юбилейных дат принятия Конституции РФ и вступления в силу Конвенции для России особый акцент сделан на их совместной роли в развитии российского правового порядка и формировании его ценностно-правовой основы. Рассматриваются также отдельные конфликтные проявления их взаимодействия, в том числе так называемые конфликты толкования (между ЕСПЧ и Конституционным Судом РФ).
Опт. цена: 1519,90 р. 699268.01.01
Содержание
Предисловие 11
Глава I. Развитие концепции имплементации Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском праве 19
§ 1. Теоретико-правовые вопросы выполнения международных обязательств в связи с решениями международных судов, в том числе ЕСПЧ 19
§ 2. «Европейский правовой порядок» и Россия: проблемы определения юридического значения европейских правозащитных стандартов, вырабатываемых в практике ЕСПЧ 44
§ 3. О судебном суверенитете национальных и межгосударственных органов правосудия 71
§ 4. Правовые доктрины, содействующие эффективности имплементации Конвенции в национальный правовой порядок 89
Глава II. Правовые последствия постановлений ЕСПЧ и динамика национальных правовых условий их обеспечения 115
§ 1. Исполнение постановлений ЕСПЧ: меры общего характера 115
§ 2. Исполнение постановлений ЕСПЧ: меры индивидуального характера (вопросы теории и практики) 134
§ 3. Формы обязательств государства по исполнению постановлений ЕСПЧ в контексте подходов Верховного Суда РФ 153
Глава III. Конституционно-правовые условия выполнения обязательств по Конвенции 167
§ 1. Роль ЕСПЧ в процессе интернационализации конституционного права 167
§ 2. Конституционные нормы в отношениях с другими правопорядками: инструмент сопротивления или взаимодействия? 183
§ 3. Динамика подходов к соотнесению и согласованию национального права и права Конвенции в практике Конституционного Суда РФ 197
Глава IV. Роль государственных органов и учреждений в имплементации решений ЕСПЧ 224
§ 1. Роль органов законодательной власти в имплементации Конвенции по защите прав человека и основных свобод 224
§ 2. Значение института Уполномоченного Российской Федерации при ЕСПЧ для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 248
§ 3. Имплементация Конвенции о защите прав человека и основных свобод в практике судебных органов 258
Глава V. Влияние решений ЕСПЧ на развитие стандартов отраслевых правоотношений 277
§ 1. Европейские стандарты отправления правосудия в гражданском и арбитражном процессе 277
§ 2. Реализация европейских стандартов справедливого судебного разбирательства в уголовном судопроизводстве 309
§ 3. Природа и назначение института местного самоуправления в решениях ЕСПЧ 323
§ 4. Влияние правовых позиций ЕСПЧ на российское право в сфере защиты имущественных и жилищных прав добросовестных приобретателей жилых помещений 334
§ 5. Охрана здоровья граждан РФ (опыт ЕСПЧ и российская практика) 345
§ 6. Роль и значение европейских правозащитных стандартов в образовательной сфере 363
Глава VI. Роль опыта ЕСПЧ в развитии интеграционных процессов 374
§ 1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод как источник правового обеспечения прав и свобод человека в Европейском Союзе 374
§ 2. Совершенствование международно-правовых механизмов защиты прав человека в Евразийском экономическом союзе на основе опыта ЕСПЧ: прогностический аспект 398
Заключение 409
Contents 412
Предисловие
Развитие национального права в современный период во многом определяется тем, насколько оно юридически и функционально встроено в международный правопорядок и региональные интеграционные процессы. Интеграция государства, расположенного на европейском континенте, в систему Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) стала неотъемлемым атрибутом, признаком его открытости международному праву, стремления к развитию международного сотрудничества на основе общих (общепризнанных) принципов и норм. Напомним, что Конвенция является своего рода региональным актом, принимающим и развивающим положения Всеобщей декларации прав человека — цивилизационного достижения в правовой сфере, служащего общепризнанной правовой основой развития общественных отношений на началах уважения прав человека и достоинства личности.
Усиление влияния Конвенции, рассматриваемой в качестве ключевого правового инструмента защиты основных прав в Европе, на развитие правовых систем ее государств-участников (включая Россию) связано с наличием учрежденного Конвенцией контрольного механизма — Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ), обеспечивающего толкование и применение конвенционных норм. При отсутствии такого механизма Конвенция имела бы значение важного, но «молчаливого» регулятора вопросов обеспечения и защиты прав и свобод (и вряд ли принципиально выделялась бы в числе иных международно-правовых актов с похожей предметной направленностью).
В России Конвенция действует уже 20 лет (напомним, что Федеральный закон о ратификации Конвенции и Протоколов к ней был принят 30 марта 1998 г., чему предшествовала колоссальная подготовка и проработка проблемных вопросов национального права в связи с участием России в Совете Европы). Вопросы о ЕСПЧ, осуществляющем толкование и применение Конвенции и Протоколов к ней, сохраняют свою полемичность и остроту до настоящего времени. Источником дискуссии является не только получившая подробное освещение проблематика обеспечения (сохранения) национальных особенностей и учета интересов национального публичного правопорядка в связи с деятельностью ЕСПЧ. По-прежнему актуальны проблемы освоения накопленного за более чем 60 лет функционирования Конвенции (до 1998 г. в составе Комиссии по правам человека и ЕСПЧ) массива правозащитных стандартов, образующих прецедентное право ЕСПЧ. Не утрачивает дискуссионного значения практика «эволютивного» толкования Конвенции, на основе которой интенсивно развиваются представления об обязательствах государств — участников Конвенции и результатом которой подчас становятся постановления ЕСПЧ, вызывающие широкий резонанс в правовом сообществе и волну дискуссий о механизмах сдерживания и неисполнения.
Круг собственно юридических вопросов в связи с действием Конвенции в России довольно широкий — от юридической силы актов толкования ЕСПЧ, их «прецедентности» и возможностей прямого действия до конкретных последствий и форм влияния применительно к отраслям права (правоотношений), институтам правотворчества и правоприменения. Все названные вопросы охватываются темой имплементации права Конвенции, которая в ракурсе решений ЕСПЧ, образуемых его прецедентами толкования и актами применения, стала предметом настоящей работы.
Отметим, что в сравнении с другими употребляемыми для характеристики Конвенции категориями термин «имплементация» является наиболее удачным, поскольку, с одной стороны, позволяет не ограничивать оценку восприятия прецедентов ЕСПЧ какими-либо рамками (по субъектам, формам и способам, отраслевым сферам и направлениям), с другой стороны, дает возможность сосредоточить внимание на насущных и повседневных проблемах в связи с действием права Конвенции.
Можно констатировать, что теоретико-правовое обоснование имплементации решений ЕСПЧ в связи с развитием доктринальных и правовых представлений об этом явлении — востребованное направление научного анализа. Это определено тем, что судебная практика ЕСПЧ считается регулярным фактором влияния на отечественную правовую систему, которое может усиливаться, чему способствует, в частности, большое число обращений в ЕСПЧ, принимаемых к рассмотрению.
Таким образом, вопросы имплементации Конвенции требуют комплексной и беспристрастной оценки исследователей и экспертов в целях проведения общетеоретического и межотраслевого анализа данного явления.
Следует отметить, что проблема имплементации Конвенции имеет самые разные грани, каждая из которых может представлять самостоятельный интерес и составляет основной предмет последовательного изучения в данной работе.
В монографии дана теоретико-правовая характеристика имплементации права Конвенции, в том числе в соотношении с правовыми явлениями и процессами, с которыми имплементацию нередко сопоставляют и даже отождествляют (например, реализация или выполнение Конвенции в истолковании ЕСПЧ, исполнение его постановлений), исследованы модель и концепция имплементации Конвенции в отечественном праве. Особый акцент сделан на общих вопросах выполнения международных обязательств в связи с решениями международных судов, проблемах юридического значения европейских правозащитных стандартов, вырабатываемых в практике ЕСПЧ, оценке правовых доктрин, содействующих эффективности имплементации Конвенции в национальный правопорядок, вопросах суверенитета и юрисдикции национальных и межгосударственных органов правосудия.
Самостоятельное внимание уделяется свойствам и вопросам действия постановлений ЕСПЧ, особенно содержащих предписания о принятии мер общего характера, и их разновидности — пилотным постановлениям, правовым последствиям таких решений, возможным и ожидаемым мерам их исполнения в национальных правовых системах.
Немаловажное значение имеет исследование механизма имплементации Конвенции и исполнения постановлений ЕСПЧ, участия компетентных структур, их роли и значения в деле восприятия актов ЕСПЧ. Рассматриваются вопросы выполнения обязательств и применения права Конвенции в связи с деятельностью органов законодательной власти, исполнительных структур, и прежде всего института Уполномоченного Российской Федерации при ЕСПЧ, а также судебных органов.
В практическом отношении наиболее дискуссионной стала проблема согласования европейских правозащитных стандартов и актов национального права в контексте прямых расхождений (коллизий) между подходами ЕСПЧ и конституционными регуляторами. Поэтому специальным предметом анализа выбраны конституционно-правовые условия выполнения обязательств по Конвенции, в частности роль ЕСПЧ в процессе интернационализации конституционного права, вопросы значения конституционных актов (норм) для развития отношений с другими правопорядками, динамика подходов к соотнесению и согласованию национального права и права Конвенции в практике Конституционного Суда РФ.
Много внимания в монографии уделено отечественным подходам к развитию отраслевых правоотношений под влиянием актов (прецедентов) ЕСПЧ, теоретическому осмыслению вопросов отправления правосудия, организации и функционирования публичной власти.
Конвенция, по мнению большинства ее комментаторов, представляет собой «живой инструмент», что придает правам и свободам, закрепленным в ней, динамический характер — способность изменять свое содержание во времени. На это не раз обращала внимание и Венецианская комиссия Совета Европы, которая одной из первых приняла участие в формировании полифункциональных европейских правовых стандартов, заложенных Конвенцией и получивших развитие в практике ЕСПЧ. Венецианская комиссия также осуществляет интерпретацию норм Конвенции в рамках рекомендаций («мягкого права»), создавая достаточно устойчивую правовую позицию, которая опирается на акты органов Совета Европы и ЕСПЧ, а также понятия и принципы, вытекающие из «европейского конституционного наследия». Исследования деятельности Венецианской комиссии позволяют обоснованно говорить об усилении корреспондирующего взаимного влияния толкования Конвенции, осуществляемого ЕСПЧ, и правовых позиций, вырабатываемых Венецианской комиссией. Следует отметить, что в области прав человека Комиссией было разработано (совместно с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ) значительное количество стандартов в тех вопросах, где ограниченно действуют или отсутствуют иные необходимые международно-правовые регуляторы (свобода вероисповедания, деятельность религиозных организаций и политических партий, права женщин).
Кроме того, Венецианская комиссия в своих докладах и заключениях нередко исходит из правовых позиций ЕСПЧ по толкованию положений Конвенции. Так, признавая возможные ограничения на проявления религиозных убеждений, Венецианская комиссия ссылается на положения ч. 2 ст. 9 Конвенции о том, что такие ограничения могут быть «предусмотрены и необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц» (CDL-AD(2012) 022 § 16; CDL-AD(2012) 004 § 25). При этом Венецианская комиссия, как и ЕСПЧ, делает существенную оговорку: «Публичное проявление религиозных взглядов или убеждений, по контрасту с внутренней свободой, может быть ограничено, но только при строго оговоренных обстоятельствах, четко обозначенных в ограничительных нормах» (CDL-AD (2004) 028 § 6).
Также в духе постановлений ЕСПЧ Венецианская комиссия подчеркивает, что право на мирные собрания должно быть «практически осуществимым», а не «теоретическим и иллюзорным»; ограничения этого права должны быть четко зафиксированы в законодательстве (CDL-AD (2012) 006 § 48—54). Можно привести множество других примеров ориентирования Венецианской комиссии на положения Конвенции и практику ЕСПЧ, но и перечисленных достаточно для вывода о том, что постановления ЕСПЧ влияют на правовые системы государств — участников Конвенции не только непосредственно, но и косвенно, через использование их в интерпретационной деятельности Венецианской комиссии и иных международных органов и организаций.
Значением сравнительно-правового анализа продиктовано обращение авторов монографии к опыту действия Конвенции в связи с региональными интеграционными процессами в мире, а именно при развитии правопорядков Европейского Союза и Евразийского экономического союза.
Применение Конвенции о защите прав человека и основных свобод спустя более полувека действия перешло в новую фазу, требующую углубленных представлений о природе, возможностях, пределах ее влияния на правопорядки государств-участников. Такое исследование важно в ракурсе имплементации европейских правозащитных стандартов в национальное право, которое, с одной стороны, определяет эффективность функционирования права Конвенции, с другой стороны, свидетельствует о готовности государств — участников Конвенции унифицировать собственную правовую практику с учетом выработанных в праве Конвенции стандартов.
Доктринальное освещение опыта имплементации Конвенции в национальные правовые системы позволяет подвести некоторые итоги.
Можно констатировать, что к настоящему времени в России сложился и действует правовой механизм выполнения постановлений ЕСПЧ, основой которого выступают конституционно-правовые гарантии защиты общепризнанных прав и свобод человека, в том числе предусмотренных Конвенцией, и законодательное признание обязательной юрисдикции ЕСПЧ по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. Такой механизм предполагает комплекс предусмотренных в национальном праве процедур и мероприятий по реализации актов ЕСПЧ в российской правовой практике.
С момента принятия Россией в 1998 г. обязательств по Конвенции и признания обязательной юрисдикции ЕСПЧ по вопросам ее толкования и применения была проделана значительная работа, направленная на развитие представлений о месте и юридической силе актов ЕСПЧ в национальном праве, особенно на уровне правовых позиций высших российских судов.
Согласно выводам высших судов постановления ЕСПЧ в части толкования Конвенции, как и собственно Конвенция, признаются в качестве составной части российской правовой системы, наделяются свойствами окончательности, обязательности и непосредственной применимости.
В российской правовой системе созданы необходимые правовые условия обеспечения применения постановлений ЕСПЧ в судебной практике. Согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суды применяют международные договоры Российской Федерации и при установлении несоответствия национального правового акта международному договору принимают решение согласно правовым положениям, имеющим наибольшую юридическую силу.
В монографии показано влияние постановлений ЕСПЧ на развитие стандартов отраслевых правоотношений как в материальном, так и в процессуальном плане. Обычно это направление исследований отходит на второй план перед общетеоретическими проблемами имплементации Конвенции на национальном уровне, но благодаря 20-летнему опыту этой имплементации можно осуществить более углубленный, отраслевой анализ этого явления.
В то же время объективный опыт позволяет констатировать, что в ходе имплементации Конвенции могут возникать конфликты ее толкований.
В числе наиболее острых проблем выполнения международных обязательств по Конвенции — исполнение решений ЕСПЧ и содержащихся в них правовых позиций, конфликтующих или конкурирующих с национальными конституционными регуляторами — Конституцией РФ и актами ее толкования Конституционным Судом РФ.
Высокая вероятность возникновения такого «конфликта» обусловлена расширительным подходом ЕСПЧ к возможным объектам конвенционного контроля, к которым может относиться и национальная конституция.
Довольно долго проблема столкновения конституционных и международных правовых регуляторов в связи с необходимостью выполнения обязательств по Конвенции находилась на уровне теоретической дискуссии. Однако за последнее время ЕСПЧ было вынесено несколько постановлений, критически оценивающих положения российских актов конституционного значения.
Вопрос поиска путей согласования «конфликтующих» положений права Конвенции и российских актов конституционного значения, по сути, стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда о проверке конституционности положений Гражданского процессуального кодекса РФ, которыми допускается пересмотр вступившего в законную силу судебного постановления в связи с постановлениями ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ при наличии в них противоположных правовых позиций по одному делу. По результатам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ вынес постановление 2013 г. № 27-П, в котором высказался о способах и возможностях реализации «конфликтных» решений ЕСПЧ, принятых не в пользу Российской Федерации, и непосредственного применения обозначенных в них стандартов в судебной деятельности.
Анализ практики реализации постановлений ЕСПЧ в Российской Федерации позволяет заключить, что в России накоплен позитивный национальный опыт решения проблем, которые признаны устойчиво повторяющимися или системными, в том числе путем создания эффективных внутригосударственных средств правовой защиты от соответствующих нарушений.
В правовой системе страны сформировался полноценный механизм исполнения постановлений ЕСПЧ и созданы необходимые условия для широкого учета практики ЕСПЧ посредством максимально широкого распространения постановлений ЕСПЧ, изучения выработанных им правовых позиций, внесения необходимых коррективов в российское законодательство и правоприменительную практику. Анализ данного механизма показывает, что он развивается, поскольку возможности для его совершенствования не исчерпаны.
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации со времени вступления в силу Конвенции на территории РФ вносил и продолжает вносить свой вклад в ее имплементацию на национальном уровне как в своих теоретических разработках, так и в актах экспертиз на соответствие нормативных актов положениям Конвенции. Представленная вниманию читателей монография является новейшим примером современных разработок в указанной области.