Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения : монография / Л. В. Андриченко, И. В. Плюгина. 2019. 392 с.
В монографии дана оценка современного состояния и тенденций развития российского миграционного законодательства как высокоструктурированного комплекса правовых актов и норм, имеющего все признаки отраслевой обособленности в общей системе российского законодательства. Выявлены и проанализированы его базовые институты, раскрыты основные направления законодательного обеспечения государственного управления в сфере миграции населения, в том числе в части возможных угроз и рисков для национальной безопасности Российской Федерации.
Исследование направлено на повышение качества законодательного регулирования миграционных процессов, правоприменения, преодоление ошибок и иных недостатков в развитии российского законодательства с учетом масштабных и сложных процессов миграции как на международном, так и на национальном уровне.
Опт. цена: 1419,90 р. 699269.01.01
Содержание
Введение 7
Глава 1. Миграционное законодательство Российской Федерации: проблемы становления и тенденции развития 16
§ 1. Свобода передвижения как институциональная основа формирования и развития миграционного законодательства Российской Федерации 16
§ 2. Миграционное законодательство России: этапы становления и развития 31
§ 3. Проблемы систематизации миграционного законодательства Российской Федерации. Миграционный кодекс: pro et contra 51
Глава 2. Основные институты миграционного законодательства Российской Федерации 78
§ 1. Законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах в Российской Федерации 78
§ 2. Законодательство о трудовой миграции населения в Российской Федерации: состояние и направления развития 105
§ 3. Законодательство о добровольном переселении соотечественников в Российскую Федерацию 141
§ 4. Образовательная миграция в Российскую Федерацию: проблемы законодательного обеспечения 164
Глава 3. Законодательное обеспечение государственного управления в сфере миграции населения 189
§ 1. Разграничение полномочий между органами публичной власти в сфере регулирования миграционных процессов: проблемы законодательного регулирования 189
§ 2. Совершенствование законодательного регулирования разрешительных процедур в сфере миграции населения 201
§ 3. Информационный учет населения в Российской Федерации: основы правового регулирования 230
§ 4. Законодательное регулирование регистрационного учета граждан Российской Федерации 257
§ 5. Миграционный учет в Российской Федерации: подходы законодательного регулирования 278
§ 6. Законодательство об адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития 291
Глава 4. Миграция в аспекте национальной безопасности 311
§ 1. Незаконная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации 311
§ 2. Ответственность за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации 326
§ 3. Проблемы правового обеспечения депортации и реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства 362
Заключение 384
Contents 388
Предисловие
Современная миграция — процесс динамичный и сложный, который влечет различные как позитивные, так порой и негативные социально-экономические и политические последствия для государств. Миграция оказывает большое влияние на облик стран, регионов и даже континентов. Многие европейские страны, еще недавно считавшиеся однонациональными, теперь отличаются большим этническим разнообразием. Благодаря миграции человек постоянно находится на рубеже традиций, культур, взаимодействие с которыми требует от него диалога, понимания, уважения к культурной идентичности других людей. Миграция напрямую отражается на этническом, культурном равновесии общества, а также оказывает влияние на государственные, политические, экономические институты, уклад жизни народов.
Международная миграция в современном мире не только растет, но и во многом определяет векторы политического, экономического, социокультурного развития. О сопряженности миграции с экономическим и социальным развитием стран и отдельных регионов, обусловленной важностью, значимостью, ценностью человеческого капитала, написаны целые тома. Ежегодные доклады международных и российских экспертов дают исчерпывающую информацию о человеческом развитии в разных странах мира, в том числе в аспекте миграции. В XXI в. мировое сообщество назвало миграцию наряду с другими факторами инструментом по достижению целей устойчивого развития.
Очевидно, что сейчас наибольший поток мигрантов наблюдается в Западной Европе. Вопросы миграции стали в этом регионе наиболее острыми в 2015 г. Причиной послужили события, происходящие в Ливии, Сирии, Ираке и других регионах. В 2015 г. более 1 млн беженцев приехали в Европу из стран, охваченных конфликтами. Хотя сейчас имеет место некоторый спад количества мигрантов, о прекращении потока беженцев говорить пока не приходится. События на Ближнем Востоке и в Северной Африке еще не прекратились, в 2015 г. в Европу приехала лишь часть беженцев, поэтому согласно экономическому прогнозу Еврокомиссии возможна еще одна миграционная волна.
Европа стала главной целью притяжения мигрантов из Африки, Азии и арабского мира. Наблюдаемый на протяжении последних нескольких лет поток мигрантов из мусульманских стран в страны Европы привел к вспышкам конфликтов с местным населением на национальной почве. Кроме того, усилилось негативное отношение местного населения к приезжим по причине несоблюдения последними правовых норм и культурных традиций принимающего их социума.
Нельзя не отметить и тот факт, что иммиграционный приток, переживаемый Европой с весны 2015 г., во многом особенный: значительную часть прибывающих составляют экономические мигранты, которые, осознавая, что в сложившейся ситуации легализовать пребывание на территории стран Европейского союза невозможно, выдают себя за беженцев.
В географическом плане, кроме Европы, тревогу вызывает Ближний и Средний Восток, в странах которого «политическая весна» привела к торможению роста населения. В то же время, как показывает практика, при быстром росте населения социальные кризисы могут повторяться, а установление политической стабильности может оказаться труднодостижимым. Быстрый рост населения после первого демографического перехода в Африке (по прогнозу плюс 1 млрд до 2040 г.) может вызвать внутренние конфликты, которые, в свою очередь, могут подтолкнуть массовую миграцию в Европу.
Социально-политическое развитие Российской Федерации в XXI в. также в значительной степени обусловлено миграционными процессами. В 2005—2017 гг. (за исключением кризисных 2008—2009 гг.) наблюдался общий тренд роста основных показателей миграции населения в Российской Федерации — число прибывших и выбывших, сальдо миграционного прироста за указанный период имели положительные значения. Данный фактор усиливает значимость исследования миграции в аспекте определения ее роли в обеспечении устойчивого развития.
Сегодня проблемы развития миграции населения — предмет исследования многих общественных наук: социологии, политологии, экономики трудовых ресурсов, экономической географии, демографии, географии населения, этнологии, государственного и муниципального управления и др. Каждая из этих наук рассматривает миграцию с точки зрения предмета исследования своей науки, раскрывая тот или иной ее аспект. При этом необходимо учесть, что государственная миграционная политика становится все более комплексной, требующей системных подходов к управлению различными видами и направлениями миграционных процессов. Однако фрагментарность предметов исследования большинства социальных наук не дает комплексного представления о миграции, в котором были бы обобщены все черты и свойства этого явления. Что касается роли юридической науки, то она предоставляет инструменты для совершенствования управления со стороны государства миграционными процессами и задает направления дальнейшего законодательного регулирования, позволяющего решать актуальные проблемы в этой сфере.
Основное внимание в данной монографии уделяется законодательному регулированию вопросов внешней миграции, прежде всего иммиграции населения, хотя и вопросы внутренней миграции также затрагиваются. Именно иммиграционные потоки привлекают особое внимание законодателя в силу их влияния на политику национальной безопасности, а также на экономическую, социальную и культурную политику государства. Кроме того, именно внешняя миграция становится компонентом демографического развития Российской Федерации.
Современное миграционное законодательство Российской Федерации представляет собой высокоструктурированный комплекс правовых норм, имеющий отдельные признаки отраслевой обособленности в общем направлении развития системы российского законодательства. В то же время миграционное законодательство сохраняет межотраслевой характер — правовое регулирование осуществляется на стыке конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, уголовного, социального и некоторых других отраслей законодательства.
Как известно, общей характерной чертой российского законодательства в последние два десятилетия являются высокие темпы его развития. Однако даже на общем фоне быстрой динамики развития российского законодательства совершенствование миграционного законодательства происходит еще более быстрыми темпами. С начала 1990-х гг., т. е. с того периода, когда, по существу, началось становление современного российского миграционного законодательства, и до настоящего времени прошла смена не одного «поколения» миграционного законодательства, каждое из которых было основано на разных моделях государственной миграционной политики. Безусловно, причины такой интенсивной динамичности носят многофакторный характер, они обусловлены как целями государственной внешней политики, так и интересами развития внутренней социально-экономической политики.
Развитие миграционного законодательства в последнее десятилетие характеризуется интенсификацией и диверсификацией миграционных процессов, что соответствует общему мировому тренду развития правового регулирования миграционных отношений. В наибольшей степени это затрагивает регулирование внешней трудовой миграции, которая, как известно, остается наиболее значительным миграционным потоком в Россию.
Результатом становится обусловленное потребностями практики экономического развития постепенное «дробление» правовых статусов мигрантов, прежде всего трудовых мигрантов, появление их новых категорий (высококвалифицированные специалисты, квалифицированные специалисты, ключевой персонал, патентные работники и др.). Такой процесс сопровождается изменением для мигрантов режима въезда и пребывания (проживания), т. е. изменением соответствующих административных процедур, на базе которых такой режим формируется.
Участие в формировании или вступление в различные межгосударственные объединения (например, ВТО, Таможенный союз, Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь, ЕАЭС, иные формы межгосударственной интеграции), а также заключение двусторонних договоров и соглашений с рядом государств (Франция, Китай, Вьетнам, Монголия, КНДР, Литва и др.) также ведут к выделению новых категорий мигрантов, которым предоставляются различные виды, как правило, благоприятного правового режима въезда и пребывания.
Особое внимание в последние годы стало уделяться развитию образовательной миграции, что соответствует общемировому миграционному тренду последних десятилетий. Одновременно с этим происходит совершенствование процедур признания иностранных дипломов и иных документов об образовании на уровне государств, что делает более свободным международный рынок квалифицированной и высококвалифицированной рабочей силы. Российские университеты становятся более открытыми для иностранных студентов: им упрощается процедура оформления визовых документов, расширяются возможности трудоустройства на территории РФ, документы об образовании иностранных студентов изначально имеют необходимый формат, что не требует их дополнительного признания.
В целях противодействия незаконной миграции на законодательном уровне также предпринимаются меры, связанные как с предотвращением незаконной миграции, так и с усилением ответственности за незаконный въезд и незаконное нахождение на территории РФ иностранных граждан. Уточняются основания для выдворения, депортации, более четко регламентируются вопросы реадмиссии. Закрепляются меры по предотвращению нахождения на территории РФ лиц, совершивших незаконные деяния (как преступления, так и административные правонарушения), в целях сокращения правонарушений со стороны мигрантов.
Значительное влияние на развитие законодательства о вынужденной миграции (которое с начала 1990-х и до 2014 г. было достаточно стабильным) оказали события в Украине, вызвавшие масштабные потоки беженцев в Россию. Это стало причиной ряда изменений в этом блоке миграционного законодательства, касающихся прежде всего установления упрощенного порядка предоставления временного убежища. Идет дальнейшее осмысление самого понятия «убежище», распространение его на различные виды вынужденной миграции (политическое убежище, временное убежище, вынужденное переселение и др.), что позволит консолидировать законодательство о вынужденной миграции и унифицировать (где возможно) процедуры предоставления соответствующего статуса.
В свою очередь, масштабное вынужденное переселение предопределило и коррективы правовой регламентации вопросов добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа, в том числе побудило установить изменения в порядке реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Лицам, получившим в России временное убежище (сейчас это в основном бежавшие в Россию граждане Украины), может быть предоставлен статус участника Государственной программы (по их желанию, если они решили остаться на постоянное место жительства в России) со всеми последствиями, касающимися возмещения транспортных и иных расходов (подъемных и т. д.) по переселению.
Наконец, в связи с имевшими место конфликтами на межнациональной основе, одной из сторон в которых выступают мигранты, усилилось внимание законодателя к проблемам адаптации и интеграции мигрантов, их социализации в окружающую инонациональную среду, что позволит мигрантам более успешно усваивать психологические установки, образцы поведения, социальные нормы и ценности российского общества. Произведено определенное, хотя и недостаточное, разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней по вопросам адаптации и интеграции мигрантов.
Достижением последних лет в развитии миграционного законодательства, которое в этом также следует общему тренду, стало внедрение в практику порядка предоставления государственных услуг с помощью использования формата электронного документа.
Эти и другие изменения в миграционном законодательстве свидетельствуют о том, что на сегодняшний день сформирован уже достаточно обширный массив правовых актов, задействованных в регламентации миграционных отношений. Можно с уверенностью констатировать: несмотря на то, что по сравнению с другими странами в России этот массив законодательных и иных нормативных правовых актов стал формироваться относительно недавно, тем не менее ни по количеству нормативного материала, ни по масштабам охватываемых им отношений, ни по качеству регламентации большинства административных процедур, задействованных в миграционной сфере, этот законодательный массив не уступает соответствующим аналогам многих зарубежных государств, являющихся активными реципиентами мигрантов. Сегодня мы имеем достаточно мощную современную мобильную правовую базу, созданную для регламентации миграционных отношений. Все это дает основание для признания миграционного законодательства в качестве хотя и достаточно молодой, но самостоятельной отрасли российского законодательства.
Законодательное регулирование миграционных отношений — фундамент для работы исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, других субъектов этой деятельности. Вместе с тем правовое регулирование миграционных отношений должно выстраиваться не хаотично, а в соответствии с государственной политикой, вырабатываемой на основе стратегических приоритетов и объективных тенденций развития государства с учетом прогнозирования изменений внешних факторов политического, экономического, социального, природного и международного характера. В связи с этим важной направляющей для развития миграционного законодательства стала утвержденная Президентом РФ в 2012 г. (с предварительным достаточно широким обсуждением) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. С помощью Концепции осуществлен выбор наиболее приоритетных векторов развития внутренней и внешней миграции, которые служат ориентиром в развитии миграционного законодательства в целом. Безусловно, определенные смещения в реализации этих приоритетов периодически происходят, что обусловлено известными геополитическими и геоэкономическими процессами, но даже при этом основные принципы и подходы к регламентации миграционных отношений остаются достаточно устойчивыми.
В то же время нельзя отрицать, что стратегическое планирование — это адаптивный процесс, в результате которого осуществляются регулярная корректировка решений, оформленных в виде долгосрочных планов, пересмотр системы мер по их выполнению на основе непрерывного мониторинга и контроля происходящих изменений в системе общественных отношений. Его назначение — сделать оперативные управленческие решения обоснованными с точки зрения сложившейся ситуации и с учетом дальнейшего развития. Таким образом, Концепция — это не застывшая догма, это развивающийся документ, который также подлежит модернизации. С этих позиций совершенствование Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года — также вполне закономерный и объективный процесс. Он обусловлен общей динамикой общественно-политической жизни, а также развитием самих миграционных отношений, необходимостью их корреляции с системой других общественных отношений, их встраиваемости в систему общественного и государственного развития. Идет изменение современных и прогнозируемых условий и факторов, влияющих на формирование и реализацию государственной миграционной политики, связанных в том числе с возрастающей угрозой внешних нежелательных миграций, рисков незаконной миграции на территории РФ. Преимущества стратегического планирования как раз и заключаются в том, что оно позволяет более четко определять цели, приоритеты, принципы, задачи, основные направления развития государства и общества, обеспечивает координацию действий и концентрацию усилий на достижение намеченных результатов развития, что повышает вероятность их достижения.
Динамичность миграционного законодательства ставит на повестку дня проведение его всестороннего комплексного анализа с целью выработки целостного представления о данной отрасли законодательства, его структуре, тенденциях и направлениях развития с учетом современного опыта развития миграционного законодательства зарубежных стран и международных правовых актов, обозначения наиболее «узких» мест, препятствующих повышению эффективности реализации государственной миграционной политики, и создания рекомендаций по его совершенствованию. Это авторы и попытались реализовать в данной работе.
Цель монографического исследования предопределила его содержание. В монографии дан ретроспективный анализ развития миграционного законодательства с дореволюционного периода до настоящего времени. Особое внимание уделено такому праву человека и гражданина, как свобода передвижения, выступающему в качестве институциональной основы формирования и развития миграционного законодательства, а также обозначены проблемы систематизации миграционного законодательства Российской Федерации. Раскрыты основные институты миграционного законодательства Российской Федерации: о беженцах и вынужденных переселенцах в Российской Федерации, трудовой миграции, добровольных переселенцах из числа российских соотечественников из-за рубежа, образовательной миграции.
Учитывая значение миграционного законодательства в реализации государственной миграционной политики Российской Федерации как комплекса взаимосвязанных мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере миграции, направленных на защиту конституционных прав и свобод граждан, сохранение национальной безопасности Российской Федерации, отдельная глава в монографии посвящена вопросам законодательного обеспечения государственного управления (регулирования) в сфере миграции населения. В данной главе, в частности, рассмотрены такие вопросы, как проблемы разграничения полномочий между органами публичной власти различных территориальных уровней в сфере регулирования миграционных процессов; совершенствование законодательного регулирования разрешительных процедур в сфере миграции населения; информационный учет населения в Российской Федерации и основы его правового регулирования; решение законодательными мерами вопросов адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации.
Не обошли авторы своим вниманием и проблемы миграции в аспекте национальной безопасности, включая анализ законодательных мер по противодействию незаконной миграции в Российской Федерации, в том числе вопросы ответственности за нарушение миграционного законодательства, применения иных мер административного принуждения к лицам, нарушающим законодательство в области миграции.
Исследование указанных вопросов позволило авторам предложить новые пути и способы решения задач в области миграции населения, касающиеся совершенствования их законодательного обеспечения.
Данная работа, по существу, продолжает цикл работ Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, посвященных миграционной тематике и изданных в последние десятилетия. Основу данного цикла составляет фундаментальная монография академика РАН Т. Я. Хабриевой «Миграционное право России. Теория и практика» (2008), впервые в юридической науке обосновавшей роль миграционного права как комплексного института в системе права и самостоятельной отрасли законодательства. Кроме того, в рамках данной тематики в Институте были изданы и другие работы, в том числе «Юридический справочник мигранта» (отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2002), «Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ» (отв. ред. И. С. Власов, Н. А. Голованова. М., 2012), Комментарий к Федеральному закону «О беженцах» (Д. А. Басангов. М., 2007), Комментарий к законодательству о беженцах и о вынужденных переселенцах (Л. В. Андриченко, Е. В. Белоусова. М., 1998) и др.