Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые основы : монография / В. И. Васильев, А. Е. Постников, А. Е. Помазанский. — М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2017. 288 с.
В монографии рассматриваются теоретические вопросы конституционно-правового регулирования местного самоуправления. Исследуются динамика реализации его конституционных принципов, развитие механизмов правового регулирования с учетом соотношения централизации и децентрализации. Особое внимание уделяется демократическим процедурам формирования органов местного самоуправления, соотношению представительной и непосредственной демократии на местном уровне, определению перспектив ее расширения.
В книге характеризуются нормативные условия, в соответствии с которыми осуществлялось местное самоуправление на основе Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г., федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г. Значительное внимание уделено анализу федеральных законов, принимавшихся в 2014—2017 гг., которые существенно изменили направление реформы местного самоуправления и формирование его демократических основ.
Авторы предлагают решения ряда правовых вопросов развития местного самоуправления, которые позволят повысить эффективность его осуществления.
Опт. цена: 739,90 р. 670758.01.01
Содержание
Коллектив авторов 7
Collective of Authors 8
Введение 9
Глава 1. Местное самоуправление как элемент демократической организации общества 13
Глава 2. Соотношение централизованного и децентрализованного регулирования муниципальных демократических институтов и процедур 53
Глава 3. Правовые аспекты политического структурирования в муниципальных образованиях 103
Глава 4. Демократические основы формирования органов местного самоуправления 130
Глава 5. Представительная демократия: функциональное содержание и основы организации 157
Глава 6. Формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (институты непосредственной демократии, формы участия населения в местном самоуправлении) 218
Table of contents 286
Предисловие
Особенность темы муниципального права, развития институтов местного самоуправления состоит в том, что по вопросам законодательства о местном самоуправлении, реформирования институтов местной власти, их демократизации написано немало работ, которые освещают муниципальную демократию с разных сторон. Вместе с тем многие проблемы развития демократии на местном уровне остаются нерешенными как в теоретическом, так и в практическом плане. Авторы монографии исходят из того, что в современных условиях актуально обращение к ценностям муниципальной демократии как составной части общих принципов конституционного строя России. Сама сущность местного самоуправления является демократической, а местное самоуправление представляет собой одну из форм народовластия. Причем форму наиболее массовую, обеспечивающую привлечение всего населения к решению важнейших вопросов жизни людей.
Не может быть демократии без местного самоуправления, но и не может быть местного самоуправления без демократии. Если отсутствуют реально действующие демократические принципы и нормы его организации, местное самоуправление не может быть признано таковым. В то же время слабость демократических начал в организации местной власти не позволяет в полной мере раскрыться потенциалу демократии как на федеральном, так и на региональном уровне.
Следует признать, что современная практика законодательного регулирования местного самоуправления и правоприменения не всегда последовательна в соблюдении тех демократических стандартов организации местного самоуправления, которые были изначально заложены в Конституции РФ. Это явление отражает трудности преодоления бюрократических традиций в организации местной власти, которые имеют свои истоки в советском и более раннем периоде истории России. Как писал один из основателей современной доктрины российского муниципального права Г. В. Барабашев, «местное самоуправление — трудное дитя России». Он подчеркивал, что укоренение местного самоуправления в России — дело долгое и требует усилий не одного поколения россиян.
В то же время вряд ли правильно утверждать, что местное самоуправление — это мертворожденное дитя. Нельзя не видеть прорастание на отечественной почве ростков муниципальной демократии. Пусть и осторожно, но следует признать, что навыки использования демократических институтов на местном уровне постепенно, хотя далеко не всегда последовательно, начинают осваиваться. Динамичному развитию местного самоуправления мешает то обстоятельство, что государством не используются все возможности вовлечения населения в решение вопросов местного значения. При этом значительная часть населения проявляет незаинтересованность в использовании демократических форм организации местного самоуправления, которые предоставлены ему Конституцией РФ. Это снижает эффективность деятельности институтов местного самоуправления, ослабляет контроль населения за деятельностью органов местной власти, искажает приоритеты в организации местного самоуправления, не давая в полной мере учесть первостепенные нужды и потребности людей.
В монографии исследуются тенденции развития муниципальной демократии, вскрываются противоречия законодательства и практики, которые наглядно проявляются в последнее время, когда происходит пересмотр существенных параметров «муниципальной реформы». Авторы книги ставят целью показать возможности использования в современных условиях правовых средств развития демократии, которые могут быть эффективными при условии их применения в комплексе мер политического, экономического, социально-культурного, информационного и иного характера. Речь идет о достижении оптимального соотношения централизации и децентрализации правового регулирования местного самоуправления. Решающая роль в определении параметров этого соотношения, несомненно, принадлежит федеральному законодателю. Однако речь не идет о переносе на федеральный уровень бремени нормативного решения всех проблем организации местного самоуправления. Такой подход противоречит конституционной модели регулирования местного самоуправления, предполагающей разнообразие вариантов организации местного самоуправления в зависимости от особенностей субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому авторы подчеркивают необходимость дальнейшего развития горизонтальных связей в организации публичной власти на местном уровне, которые могут препятствовать тенденции неоправданного огосударствления муниципалитетов.
В издании рассматриваются теоретические вопросы конституционно-правового регулирования местного самоуправления. Местное самоуправление анализируется как элемент демократической организации общества, при этом характеризуются особенности местного компонента политической системы общества. Исследуются динамика реализации конституционных принципов местного самоуправления, развитие механизмов правового регулирования под углом зрения соотношения централизации и децентрализации. Особое внимание уделяется демократическим процедурам формирования органов местного самоуправления, соотношению представительной и непосредственной демократии и определению перспектив расширения представительной и непосредственной демократии на местном уровне. В современных условиях роль представительных органов оказывается приниженной. В значительной мере их заменяют исполнительные органы местного самоуправления. Тем самым возвращается негативная практика, характерная для советской модели организации местной власти. Авторы книги настаивают, что центральной фигурой изменения этого положения должны выступать депутаты, которые, опираясь на поддержку населения и располагая достаточными нормотворческими, контрольными и другими организационными полномочиями, способны эффективно решать функциональные задачи местного самоуправления. Это требует совершенствования правового статуса депутатов. При этом должны быть гарантированы его стабильность и достаточное время для осуществления депутатом своих полномочий.
В книге большое внимание уделяется развитию форм прямой демократии. Анализируя современное законодательство и практику местного самоуправления, авторы делают вывод, что на уровне местного самоуправления непосредственная демократия должна получить значительно большее распространение, чем это имеет место сейчас. Речь идет как о сохранении и укреплении системообразующих для муниципальной демократии форм непосредственной демократии (таких, как выборы и референдум), так и об органическом сочетании этих и других форм с формами представительной демократии, использовании новых возможностей, открывающихся в условиях информационного общества, для увеличения степени участия населения в урегулировании муниципальных вопросов. При обеспечении этих условий институты прямой демократии, равно как и демократии представительной, становятся эффективными инструментами решения населением насущных жизненных задач.
Исследование основано на анализе широкого круга нормативных источников федерального, регионального и муниципального уровня, практики их применения. В связи с этим высказываются рекомендации по формированию целостной системы правового регулирования муниципальной демократии в России и внесению изменений в наиболее важные нормативные акты, принимаемые в сфере местного самоуправления. Авторами книги вносятся предложения о совершенствовании федерального и регионального законодательства, направленные на демократизацию модели организации местного самоуправления в нашей стране.
Настоящее издание продолжает цикл исследований муниципального права, проводившихся последние десятилетия в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Эти исследования представлены такими работами, как: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1997); Васильев В. И. Местное самоуправление (1999); Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы (2005); Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т. Я. Хабриевой (2010); Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник (2012).