Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации : учеб. пособие / А. А. Уваров. 2017. 320 с.
В учебном пособии последовательно рассматриваются теоретические и практические вопросы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Издание содержит подробную характеристику и анализ законодательства по местному самоуправлению, включая положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), а также практику муниципального строительства в Российской Федерации. Книга может быть использована в качестве спецкурса для углубленного изучения учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации».
Опт. цена: 749,90 р. 642422.01.01
Содержание
Введение 6
Глава 1. Местное самоуправление как система властных отношений и процесс управления 10
§ 1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления 10
§ 2. Система местного самоуправления, ее компоненты 29
§ 3. Местное самоуправление и гражданское общество 64
§ 4. О соотношении местного самоуправления и государственного управления 86
§ 5. Особенности развития системы местного самоуправления 109
Глава 2. О разграничении компетенции и взаимодействии между органами местного самоуправления и государственными органами власти 132
§ 1. Способы и условия разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами 132
§ 2. Реализация государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления 164
§ 3. Формы взаимодействия и интеграции органов местного самоуправления и государственных органов 191
Глава 3. Оптимизация функционирования местного самоуправления 213
§ 1. Современные подходы к оценке эффективности деятельности местного самоуправления 213
§ 2. Оптимизация предметов ведения и полномочий местного самоуправления 227
§ 3. Оптимизация организационно-территориальных основ местного самоуправления 239
§ 4. Оптимизация финансово-экономических основ местного самоуправления 271
§ 5. Некоторые проблемы ответственности в системе местного самоуправления 294
Заключение 318
Предисловие
Появление и развитие института местного самоуправления в современной России стало одним из знаковых явлений в общем процессе ее демократических преобразований. Характерная для прежнего советского государства централизованная вертикаль власти, будучи несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с непосредственным руководством со стороны государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем государства и по правилам, установленным им, решать все вопросы, которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сел, поселков и на других населенных территориях. Но такая власть не может появиться внезапно, одновременно с ее декларированием в конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не только естественными для всякого развития трудностями роста, но и обстоятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией некоторых фрагментов прежней авторитарной системы управления. И происходит это не потому, что соответствующим образом изменяется политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти.
К сожалению, ни прежним российским дореволюционным опытом развития местного самоуправления, ни опытом развитых демократических стран ввиду большой специфики наших демократических реформ и условий их проведения со всей необходимой полнотой воспользоваться невозможно. А значит, неизбежен путь проб и ошибок, который дезорганизует всю систему власти и управления в нашем обществе. В связи с этим ощущается острая потребность в знаниях о том, в чем проявляется особенность власти местного самоуправления и где проходит грань между местным самоуправлением и государственной властью. Важно понять, чем является система местного самоуправления и как местное самоуправление должно взаимодействовать с государственной властью, с институтами гражданского общества, каковы основы, сферы и формы этого взаимодействия. Не менее значимой и актуальной является проблема оптимизации функционирования местного самоуправления в режиме, максимально приближенном к интересам населения, государства и общества. От решения данных теоретических проблем зависят ответы на многие злободневные вопросы практики муниципального строительства.
Уже четверть века в современной России существует институт местного самоуправления. За это время было принято три редакции базового федерального закона о местном самоуправлении, но процесс обновления законодательства по вопросам местного самоуправления год за годом не снижает своих темпов. Как публичная власть и социальное явление местное самоуправление пока слишком тяжело идентифицируется в системе общественных отношений. Критики конституционной модели местного самоуправления считают ее бесперспективной и даже вредной в условиях российской государственности. Данное мнение начинает оказывать воздействие на законодателя, который постоянно дрейфует в сторону усиления государственных начал в местном самоуправлении и централизации местной власти. Но возникает вопрос: а что же мы хотим иметь в итоге? Несомненно, что это должна быть демократичная и эффективная местная власть. Однако оценки этой власти с точки зрения интересов государственных органов и населения не всегда совпадают. Неурегулирование взаимодействия местного самоуправления с государственной властью дополнительно осложняется внутренними противоречиями системы местного самоуправления.
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 г.) лишь дифференцирует отдельные вопросы местного значения по уровням и видам муниципальных образований, но не предлагает общего методологического подхода к проблеме выделения местных дел из общих вопросов государственного ведения. Не решена законодательным путем и проблема стимулирования общественной активности населения, приобщения населения, в том числе через его общественные территориальные формы самоорганизации, к решению вопросов местного значения как равноценного с органами местного самоуправления участника управления публичными делами, без чего невозможно само местное самоуправление. Очевидно, что и иные положения этого и других нормативных правовых актов по местному самоуправлению, а также правоприменительная практика муниципального строительства будут неизменно входить в противоречие с реалиями жизни, тормозить развитие местного самоуправления и искажать его идею до тех пор, пока в основу соответствующего законотворчества не будет заложена добротная теоретико-методологическая основа. Современный этап развития местного самоуправления в России, вопреки утвержденной еще в 1999 г. Указом Президента РФ концепции развития местного самоуправления в России, характеризуется усилением тенденции, направленной на огосударствление местного самоуправления. Особенно остро это проявляется в финансовой зависимости местного самоуправления от государственного (федерального, регионального) бюджета.
Внутренняя структурная организация власти в муниципальных образованиях, как правило, рассчитана на сильную исполнительную власть в лице глав муниципальных образований, а представительные органы местного самоуправления фактически являются при этих главах совещательными органами. Значительно сужают возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в пользу государственного регулирования положения Закона 2003 г., которыми по сравнению с прежней его редакцией заметно расширен перечень обязательных для функционирования в каждом муниципальном образовании органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенно существенной коррекции провозглашенная концепция развития местного самоуправления и ее конституционная модель подверглись с принятием поправок, внесенных в Закон 2003 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ. Согласно данным изменениям местное население может быть лишено даже косвенного участия в избрании соответствующего главы муниципального образования (если главу для избрания представительным органом представляет конкурсная комиссия по результатам конкурса), а перечень вопросов местного значения, который мог изменяться только посредством внесения изменений в Закон 2003 г., теперь может дополняться и сокращаться региональным законодателем, в связи с чем теряет смысл конструкция делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Довольно слабо, почти незаметно заявляет о себе территориальное общественное самоуправление, которое так и не осознало своей роли и своих возможностей в местном самоуправлении. В целом и население муниципальных образований, судя по низкой активности участия в выборах муниципальной власти, не очень заинтересовано в местном самоуправлении.
Получив дополнительные законодательные возможности, многие субъекты РФ, рассматривающие местное самоуправление с узко ведомственных, региональных позиций, усилят стремление приспособить его функционирование к решению прежде всего своих задач. Получив ясный и недвусмысленный посыл со стороны федерального законодателя, органы государственной власти субъектов РФ будут с еще большей настойчивостью относиться к органам местного самоуправления как к своим подручным, а самостоятельность местного самоуправления сводить к декоративному минимуму. Налицо концептуальный кризис местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, о чем свидетельствуют идейная противоречивость, неоднородность и бессистемность самого законодательства о местном самоуправлении и практики его применения.
С учетом изложенного целью настоящего учебного пособия является оказание помощи в уяснении особенностей местного самоуправления как нового для нашего государства института публичной власти, выработке его системного восприятия, представлений об оптимальной модели функционирования местного самоуправления, о методике разграничения местного самоуправления и государственного управления, наиболее эффективных формах их взаимодействия.